近日，国家发展改革委、财政部发布《推进生态综合补偿实施方案》（以下简称《方案》）。“这是继2024年4月《生态保护补偿条例》（以下简称《条例》）正式施行后，我国在生态保护补偿领域推出的又一重要制度文件。”

中国国际工程咨询有限公司农村经济与地区业务部主任王才君表示，《方案》以制度创新推进市场化补偿，提出“探索建立生态保护补偿基金”，旨在坚守生态保护补偿制度核心原则的基础上，拓宽补偿资金渠道，激活社会资本参与，健全市场化多元化补偿机制。

引导各类生态保护政策在重点区域协同配合

《方案》提出加强重点区域的生态保护补偿政策，引导各类生态保护政策在重点区域的协同和配合。中国生态补偿政策研究中心执行主任靳乐山表示，《方案》中列举的重点区域包括三类，一是重要水源区，二是自然保护地，三是重点生态功能区。

“生态保护补偿的受偿区通常是经济发展相对落后的区域，补偿作为‘输血’功能要与培育地区发展内生动力的‘造血’功能相协同，通过补偿促进区域绿色发展。”靳乐山表示，《方案》在国家公园生态保护综合补偿中，要求“坚持生态保护、绿色发展、民生改善相统一”；在自然保护地生态综合补偿中，提出“划定适当区域推动生态旅游、休闲康养、科考科普融合发展”；在重点生态功能区生态综合补偿中，要求“因地制宜发展生态产业”，并且提出培育壮大生态产业经营主体，“实施生态品牌精品培育计划，集中培育一批知名度高的生态产业品牌”，所有这些措施都体现了生态综合补偿在保护与发展方面协同配合的内在要求。

《条例》提出我国生态保护补偿的三大机制包括财政纵向补偿、地区间横向补偿和市场机制补偿。靳乐山表示，在流域生态综合补偿中，《方案》要求纵横结合推进补偿机制建设，在大江大河流域补偿中要求央地结合，既有中央层面建立统一的流域补偿机制，又鼓励流域地区自主协商开展横向补偿。同时，在流域生态综合补偿中，《方案》要求逐步纳入更多补偿要素，稳步推动将常规水质指标以外的特征污染物、水量、水生态指标以及流域功能定位、供水安全等列为补偿要素。

构建生态保护多元化投入格局

《方案》提出“拓宽生态保护补偿筹资渠道，鼓励引导与自然资源利用密切相关的企业和其他社会资本建立市场化运作的生态保护补偿基金”。王才君认为，其目标在于推动生态保护补偿资金来源结构变革，核心功能是为生态保护主体提供稳定、可持续的补偿，同时通过市场化运作实现资金滚动循环，区别于单纯以盈利为目标的产业投资基金。

当前，我国已建立起以财政转移支付为主体的生态保护补偿体系。但从需求侧看，国家重点生态功能区生态管护、退化生态系统修复、生物多样性保护等领域的资金需求持续增长，现行生态保护补偿资金主要来自财政拨付，市场化补偿资金比例低，资金来源单一，且存在明显资金缺口。同时，中西部生态功能区地方财力有限，配套能力不足，财政投入的边际约束日益凸显。

王才君表示，《方案》提出探索建立生态保护补偿基金，有利于通过市场化方式引入社会资本，使其成为补偿资金的重要补充与拓展部分，构建财政资金主导、社会资本跟进的多元投入格局。

以财政转移支付为核心的“输血式”补偿，是我国生态保护补偿制度的基础性支撑，但单一依赖财政投入的模式存在受财政状况波动影响大、对保护主体长效激励不足、生态保护与地方民生发展联动性弱等局限。王才君表示，探索建立市场化运作的生态保护补偿基金，是摆脱上述困境的重要路径。基金通过“修复＋运营”“保护＋经营”等模式，在严守生态保护底线前提下，培育生态友好型产业，打造具备稳定合理收益的项目载体，打破生态保护仅靠财政持续投入的单一格局。

在王才君看来，基金市场化运作的合理收益，可反哺重点生态功能区、生态保护红线区域的保护主体，为生态管护经费、保护成效奖励提供稳定补充。同时，产业的发展可以带动地方升级、农村劳动力就近就业、村集体与农户共享增值收益，把生态红利留在当地、惠及群众，构建“保护—增值—反哺”良性循环。

在国家发展改革委有关负责看来，这些政策措施的施行，一方面能对符合条件的各类生态产业项目提供资金支持，另一方面也能为各类企业履行社会责任提供制度保障，通过有效市场和有为政府协同发力，积极拓宽补偿资金筹集渠道，促进生态保护补偿机制良性运作。