全国政协委员金鹏辉：完善政府性融资担保体系 缓解小微企业融资难融资贵

缓解小微企业融资难题是一项长期性工作，尤其是今年受新型冠状病毒感染的肺炎疫情影响，小微企业面临较大困难。在此背景下，全国政协委员、中国人民银行上海总部副主任金鹏辉向今年全国两会提交了《关于进一步发挥政府性融资担保机构作用 缓解小微企业融资难融资贵的提案》，建议尽快完善政府性融资担保体系的制度框架。

“长期以来，我国政府性融资担保机构很少，与发达国家主要依靠政府性融资担保支持小微企业融资的做法完全不同。近年来，党中央、国务院高度重视融资担保行业发展，将政府性融资担保作为支持小微企业融资发展的关键环节，2016年5月成立国家农业信贷担保联盟有限责任公司，2018年7月成立国家融资担保基金；同时，地方政府也纷纷设立地方政府性融资担保基金，政府性融资担保对小微企业融资的支持作用正在显现。”金鹏辉表示。

但他同时表示，我国政府性融资担保机制起步晚，目前主要有三处不足：一是主业不够突出。由于长期缺乏专门的政府性融资担保基金，实践中，主要由国有融资担保机构开展政策性担保业务，并以债券融资担保等商业性业务来补贴政策性业务；也有不少机构主要为大企业、大项目服务，开展非融资担保业务等，使得为小微企业和“三农”融资的政策性担保业务占比下降。二是担保能力不强。突出表现在多数政府担保公司的放大倍数不到两倍，低于《融资担保公司监督管理条例》中最高15倍的规定，也远低于日本和美国30至50倍的水平，未能发挥财政资金的杠杆作用。三是银担合作不畅且风险分担补偿机制不健全。小微企业担保贷款风险高，一些银行分支机构落实风险责任分担比例不低于20%要求的积极性不高；也有一些政府性担保机构实际到位资金有限，存在“担而不保”的风险。此外，政府性融资担保机构还存在绩效考核侧重资本保值增值和盈利，市场化运作水平不高等问题。

针对这些问题，金鹏辉提出三方面具体建议。

一是进一步明确政府性融资担保机构的职责定位。政府性融资担保机构必须要聚焦小微企业和“三农”开展业务。省级政府性融资担保基金虽然是政府注资，但要采取市场化运作方式，提高专业化服务水平。

二是进一步完善政府性融资担保机构的业务模式。应取消对政府性担保机构的盈利要求，完善尽职免责机制。明确担保业务放大倍数下限（如不低于5倍），发挥融资担保机构的增信作用。按照贷款规模、业务领域、地区、经济状况等条件合理设置差别化担保再担保费率。减少甚至取消反担保要求，切实降低担保和再担保费率。监管部门要指导商业银行积极参与银担合作，商业银行承担的风险责任比例不低于20%，其他主要由中央和省级担保基金承担。降低有政府融资担保的小微企业贷款的风险权重，比如，适用普惠小微贷款75%的风险权重；研究按照银行实际承担风险的比例确定贷款风险权重，以减少资本占用。

三是多渠道补充资金来源。中央及地方财政每年都要注入资金，补充资本。整合支持“三农”、民营、小微、科创等各类财政支持资金和各种名目的财政奖补资金，充实担保基金。鼓励行业协会、企事业单位捐资。政府性担保基金如有盈利，也全部用于增加资本金。人民银行通过多种工具给予一定支持，比如直接或通过开发性、政策性银行给予一定的“三农”和小微企业再贷款支持，要求开发性、政策性银行根据获得的抵押补充贷款（PSL）转贷一定的低成本资金。央行还可将有政府担保的小微企业贷款优先列为合格抵押品，降低折扣率，鼓励金融机构参与银担合作。

全国人大代表郭新明：推动银行业现代化应全面系统修订《商业银行法》

五月的古城南京，蓝天白云，绿意盎然。在这美好的季节里，《金融时报》记者采访了即将赴北京参加“两会”的全国人大代表、中国人民银行南京分行党委书记、行长郭新明。

《金融时报》记者：听说您将提交“关于紧跟新时代立法步伐、全面系统修订《商业银行法》、推动银行业现代化的建议”的议案。您能否介绍一下缘何提交这份议案？

郭新明：新时代，作为集中体现时代精神和时代特征的法律体系，根据党的十九大及四次中央全会部署，经过立法机关尤其是全国人大及其常委会的卓有成效的工作，通过修正根本大法《宪法》，制定《监察法》、《外商投资法》等基本法律以及其他重要法律，不断走向现代化、日趋成熟。这次大会对民法典的审议，亦具有立法上的里程碑意义，对经济社会发展、民商事活动和人民生活的影响，对包括金融法在内的重要法律的立法进度、方向和内容的影响，必然持久、广泛和深远。我国现行的《商业银行法》，与《证券法》对证券业、《保险法》对保险业一样，是银行业的基础性法律，为巩固金融体制改革成果、保障银行业稳健运行、维护金融市场秩序起到了重要作用。

然该法颁布于1995年，历史局限性显而易见，虽经2003年银监分设修订监管职责、2015年取消存贷比例限制，但就其总体立法背景、目的、思路、原则和内容而言，与经济金融的巨大发展变化相比，与银行业的发展创新需求相比，与金融稳定、金融市场秩序的维护要求相比，与民法典等基本法律、《证券法》等金融基础法律以及《公司法》、《电子商务法》、《消保法》、《反垄断法》、《反不正当竞争法》、《企业破产法》等相关重要法律的立法进度和发展变化相比，与大量有关银行的行政法规、规章的立法实践以及相应的统一适用需求相比，与国外先进银行业的发展趋势以及巴塞尔协议Ⅲ等国际监管规则的新要求相比，现行《商业银行法》已经成为金融立法中的突出短板、明显弱项，机构、业务、混业、治理、监管、消保、风险等方面立法上的不充分、不平衡问题不断积累，亟需紧跟新时代立法步伐，通过完善立法顶层设计加以全面系统解决，以现代化的良法善治来引导、推进银行业经营、治理和监管的现代化。

从现行《商业银行法》的法治实践看，近期暴发的一些银行重大违法经营活动、个别中小银行风险事件、少数银行高管腐化堕落行为等，表面看是孤立的、少数机构的问题，但深入本质分析是问题长期积累造成的，是银行法立法缺位、滞后的结果。银行作为盈利机构，有偏离服务实体经济本源的短视逐利需求，有盲目扩大规模、冒险从事高风险业务的冲动。一旦缺乏法律的规范管理、有效调控和正确引导，公司治理机制不完善、外部监管不到位，控股股东、内部控制人的违法违规行为、经营风险失控现象就会出现，就会通过联接千家万户的资金枢纽地位、高杠杆率的天然脆弱特征，对金融秩序、金融稳定乃至社会秩序、社会稳定造成冲击。可见，《商业银行法》的全面系统修订已完全具备理论的必要性、实践的可行性和现实的紧迫性，亟需予以足够重视，加紧工作，统筹确定最有利最合理的修法定位、思路以及架构、重点，并尽快推动落实到位。

《金融时报》记者：目前，我国现行的《商业银行法》在实施中主要存在哪些问题呢？

郭新明：我国现行的《商业银行法》主要存在以下的不足：

第一是《商业银行法》对银行机构的范围及业务的规制不合理。

现行《商业银行法》的条文都是针对商业银行设定的，汽车金融公司、消费金融公司等未包含在内。开发性、政策性银行未专门立法，只能默示性的参考商业银行进行管理。人民银行、银保监机构对“银行”的界定早已超出《商业银行法》规定的范围，法律规定与法治实践脱节。受制于当时立法环境，《商业银行法》的一些条款明显滞后，近年来出现的民营银行、村镇银行、互联网金融、衍生交易、理财、托管、承销、贵金属等新型机构、新兴业务缺少必要的法律依据，系统重要性银行、上市银行、国有银行缺少必要专属规定，过度担保要求导致对稳定还款来源的轻视，产业政策要求的失效、利率规定的滞后以及信贷政策的法律缺位影响金融服务实体经济的政策效果。为应对新型机构、新兴业务制定的各类零散的监管规则，如对互联网金融的监管、银行宏观审慎管理以及对机构兼并、并表等的穿透式、功能性监管等规定，虽然发挥了更为直接有效的监管功能，但不仅缺少基础法律上必要的依据、授权、一般规定，而且缺少对整个金融包括银行法律体系的通盘统筹，难免表现出重复规定、相互矛盾、不尽合理等问题。行政立法虽然是法律的有益补充，但不应成为超越法律的主角。为确保法律的权威性，也不应让监管规则隐性取代法律。

第二是《商业银行法》对银行的类型化个性化支持不足。我国已经形成了国有商业银行、股份制商业银行、城市商业银行和农村商业银行等不同层级的银行业金融机构分类模式，但这些机构的业务经营区别不大，均具有全牌照特征。从国际上看，多个主要发达国家和地区都立法规定了分类牌照制度，此种立法安排有利于适当限制银行机构的同质化竞争，也便于监管。而我国银行机构的类型化和个性化经营不突出，主要原因在于《商业银行法》对银行的分类标准采取了“出身主义”，主要考虑出资性质和区域分化，未从业务范围上作出分类设计。实践中，一些新兴业务类银行机构在《商业银行法》中法律地位不明确，处于无法可依的尴尬境地。此外，《商业银行法》对全国性银行、区域性银行的区域性分类界限和经营要求的规定不够明确。对银行机构、业务的市场准入、高管资格一律采取强制许可形式，既与许可、备案并存的实践不符，也难以满足银行创新发展的需要。

第三是《商业银行法》对银行公司治理的规定几近空白。《商业银行法》对公司治理的规定主要体现在以下几个方面：一是要求商业银行有合法的公司章程；二是商业银行的组织形式、组织机构应当使用《公司法》的规定；三是对关联交易做了原则性的规范；四是对商业银行财务管理和信息披露做了规定。但总体来看，规定较为原则，缺乏可操作性。此外，银保监会、证监会、证券交易所等分别从自身管理角度出发，制定了一系列针对商业银行公司治理章程、指引等，内容存在一定重复和交叉，适用存在一定困难。而商业银行作为国家金融行业的重要组成部分，关系到金融业的稳定和国家安全，因此，应当比一般公司对公司治理的要求更为严格，但业务分类分级管理、资本约束、产权管控、内部控制防控、信用管理、信息披露等作为银行公司治理的重要内容，未在《商业银行法》中予以进一步规范和明确。关于合同、担保、关联交易、财务披露、高管资格等方面的一些规定，不仅与《民法典》、《公司法》、《证券法》等的规定不符，且不够合理。

第四是《商业银行法》对银行机构综合化经营态度过于保守。《商业银行法》第四十三条规定，商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和证券经营业务，不得向非自用不动产投资或者向非银行金融机构和企业投资。但随着金融市场的全面对外开放，银行业面临发达国家银行的强大冲击，这迫切要求各商业银行通过综合经营来提升自身的综合竞争力。因此，对于在金融市场领域有丰富投资经验，并且风险管控能力相对较强的银行来说，分业经营的限制也一定程度上制约了业务发展空间。

第五是《商业银行法》对金融消费者权益保护力度不够。银行服务的另一端连接着消费者，由于银行业务与民众财产和隐私息息相关，且覆盖范围广、牵涉面大，同时银行和金融消费者间又存在实力对比悬殊、信息掌握不对称等天然问题，如何保护金融消费者，避免银行侵犯其合法权益，是立法和监管要考虑的重要问题。而《商业银行法》仅在第三章“对存款人的保护”中规定了少量对存款人的保护条款，存在保护对象范围过窄、行为规范不完善、纠纷处理机制不健全等问题，不利于消费纠纷处理，不利于银行业持续健康发展，不利于维护金融安全和稳定。

《金融时报》记者：基于您的刚才分析，为适应新形势，对于全面系统修订《商业银行法》，您有何建议？

郭新明：在修改机制上，建议全国人大常委会、国务院将《商业银行法》修改纳入2020年度立法计划和重点项目，予以足够重视。财政经济委员会、宪法和法律委员会、司法部等工作部门主动采取提前介入、联合调研、无缝对接等方式，主动帮助协调解决重大障碍、疑难问题，支持人民银行、银保监会等起草部门组织有关方面加快工作进度，尽早凝聚共识、形成草案、提交审议。

在修改思路上，建议对《商业银行法》进行全面系统修改，为推进银行经营、治理和监管的现代化提供基础法律依据。例如，多维度统筹设定修改目标，包括坚持市场化导向、完善多层次银行体系，支持银行业快速发展、鼓励金融创新，引导银行回归本源、服务实体经济，防范化解处置金融风险、维护金融稳定，加强金融消费者权益保护、维护市场公平竞争秩序等。将银行法摆入整个法律体系、金融法律体系以及银行法律体系中系统考量，对市场准入、市场退出、投资入股、组织形式、组织机构、国有银行、上市银行、网络业务、借款合同、物权担保、内部治理、外部监管、自律管理、高管管理、关联交易等内容，凡《民法典》、《证券法》、《人行法》、《银监法》、《行政许可法》、《公司法》、《消保法》、《反垄断法》、《反不正当竞争法》、《企业破产法》等已有规定且应属于该法作出一般规定的，不作重复规定，只作准用性规定、对银行的专属特别规定。

根据总结提炼的有关银行的行政法规、规章的成功经验做法，统筹考虑下位法对基础性法律提出的提供上位法依据、基本规则等要求，对诸如银行兼并、外资准入负面清单、功能监管、宏观管理、信用管理、存款保险、反洗钱义务等内容，作授权规定或者一般规定。

在修改重点上，建议主要包括完善立法调整范围及业务规则、明确分类监管理念、健全公司治理机制、适当支持综合经营、加大金融消保力度等方面内容。

一是完善立法调整范围及业务规则。在机构方面，明确新型银行机构的法律地位，推动银行多元化发展。明确开发性银行、政策性银行、财务公司等办理商业银行业务的，适用《商业银行法》有关规定，体现功能监管原则。在业务方面，明确将银行机构开展的超出《商业银行法》第三条规定的电子银行、托管、理财、资管等新兴业务纳入规制范围。根据市场化原则取消过度担保规则,调整利率上下限规定。明确信贷政策的法律地位、传导机制。

二是明确分类监管理念。在立法中明确推行科学动态的市场化分类监管制度，促进银行业差异化、特色化发展。建议以银行资产规模为主要分级标准，同时结合银行当前市场地位、风险承受能力、业务经营特色、主要立足区域等多方面指标作为参考因素，将我国银行持牌等级大体分为A级（全功能型银行）、B级（专业型银行）、C级（区域型银行）三级牌照。A级银行可办理全面银行类业务不受任何限制，可优先开展混业经营；B级银行限定经营特色业务或对每项业务品种、规模进行限定；C级银行限定经营传统存贷业务，同时限定经营区域和客户群体。对不同牌照的银行，采用不同的监管规则和手段。根据实际需要将银行机构及其业务的市场准入许可改为许可或者备案。完善处罚规则的违规情形、处罚力度和处罚手段。

三是健全公司治理机制。在立法中鼓励优化股权结构，进一步放开对社会资本投资银行的限制，解决实践中一股独大问题。此外，在股权管理方面，建议将银保监会已发文规定的股东穿透识别标准及审批程序上升为《商业银行法》规定，以穿透识别商业银行股东及其实际控制人、关联方、一致行动人等，确保商业银行股权管理规范有效。建议提高董事会和监事会等成员的专业化程度和独立性，适时推出高管人员的股权或期权激励机制，推广独立董事制度并提高外部董事比例，赋予持股一定比例以上的股东对独立董事的提名权等。在风险处置方面，可明确主要股东对机构发生风险的责任分担机制，打破行政兜底，既做到遵循市场化原则，又加强市场化约束。

四是适当支持综合经营。立足商业银行发展实践、结合国际先进行业经验，适当扩充商业银行业务范围，考虑取消商业银行投资非银行金融机构的限制，允许有条件的银行以参股、控股等模式开展经营。同时，基于我国目前金融分业监管的现状，可在立法中明确适应综合经营的监管机制，如确定某机构作为综合监管部门，由于国家已设立了金融委，可考虑将确定综合监管主监管机构的职责赋予金融委，其他监管机构配合。

五是加大金融消保力度。在《商业银行法》中设“银行业消费者权益保护”专章，明确提出“银行业消费者”概念。梳理商业银行个人信息保护的关键点，将金融消费者的权利和商业银行相应的义务逐一条款列明。考虑到银行业消费者权益从本质上还是属于消费者，建议可明确规定商业银行在销售金融产品、提供金融服务时也要遵守消保法的规定。目前，各金融监管部门都承担金融消费权益保护职责，有必要在立法中对各部门的履职界线作出区分，建立统一有效的监管机制。

全国人大代表白鹤祥：加快制定《信用信息公开和保护法》 促进征信业高质量发展

《征信业管理条例》（以下简称《条例》）是我国目前征信方面的最高法规文件。近年来，为贯彻落实国务院《社会信用体系建设规划纲要( 2014—2020年) 》等文件精神，部分地方结合实际，加快了地方信用方面的立法。

《条例》与地方信用立法的共同点是，都属于社会信用体系建设框架下的基础性法律法规制度。不同点在于，《条例》侧重从采集信息的客体来规范信用信息服务活动，即规范的是合法机构采集企业、个人及其他组织信用信息（客体）并提供服务的活动；部分地方信用立法将社会信用分为公共信用信息和市场信用信息，是从采集信息的主体来规范信用信息服务活动。

全国人大代表、中国人民银行广州分行行长白鹤祥对《金融时报》记者表示，现阶段，我国征信方面专门立法层级不高，部分地方信用立法的部分条款与《条例》规范的内容形成交叉，给社会公众正确理解征信和信用带来不便，而信用立法的不完善也制约了我国征信业高质量发展和社会信用体系建设。这主要变现在：对公共信用信息市场化应用及应用过度的规范不够，对征信新业态的把握不够，对统筹配置国内国外两个市场信用资源的适应性不够，对侵犯信息主体合法权益事件的震慑力度不够。

为顺应征信业发展的新形势，促进征信业向更高水平、更高质量发展，切实维护信息主体合法权益，提升人民群众在征信活动中的获得感、幸福感和安全感，白鹤祥建议从以下几方面完善我国征信业立法，加快制定《信用信息公开和保护法》，推动征信业高质量发展。

一是既要借鉴国外成功经验，又要考虑自身国情，与社会信用体系建设相呼应。建议进一步建立健全多层次的征信立法体系，如加快出台《信用信息公开和保护法》《信用破产法》等。地方信用立法方面，应侧重落实《政府信息公开条例》《企业信息公示暂行条例》，要专注于公共信用信息的管理并按规定公开。

二是既要考虑传统业态，又要为新业态发展预留空间，要涵盖所有征信业务活动。无论是公共征信机构还是私营征信机构，无论是传统征信业态还是新型征信业态，无论是地方政府还是其他组织从事信用信息采集、整理、保存、加工，并向信息使用者提供的活动，都应该纳入征信业统一监管框架，且以立法形式加以固定。

三是既要促进征信业对外开放，又要考虑对内竞争，要顺应优胜劣汰的市场规律。统筹考虑国际和国内两个市场，统一游戏规则，保障公平竞争。一方面，加快我国本土征信（评级）机构对外开放步伐，培育一批实力较强、有公信力的征信（评级）机构“走出去”；另一方面，支持国外发达征信（评级）机构“引进来”，提升我国征信（评级）市场整体水平。

四是既要重视信息主体权益保护，又要平衡各类参与主体利益，确保资源有效配置。征信立法对信息主体的保护应体现在从征信机构信息采集到应用的全过程，如知情权、同意权、重建权、异议权、救济权等。在保护企业商业秘密和个人隐私之间取得平衡，确保各类参与主体的基本权利和义务能够行使和履行。

全国人大代表赖秀福：建议进一步扩大信托机制在涉众性社会资金管理中的应用

全国人大代表、中国银保监会信托部主任赖秀福在接受记者采访时表示，今年建议，为满足涉众性社会资金保管需求，促进涉众性社会资金的安全管理和有效使用，应进一步强化信托机制在涉众性社会资金管理方面的推广应用，使之成为维护人民群众财产安全、提升社会治理能力的有益工具。

信托机制众多涉众性社会资金管理领域尚未充分运用

涉众性社会资金包括预付式消费资金（如商业预付卡、互联网虚拟充值卡、会员制模式下的预付款等）、分享经济业态（如网络约车、共享汽车、共享单车等）的押金及预收款、物业维修基金、社会保障与公益慈善资金等，影响面广泛，涉及社会、经济生活的各个领域。

赖秀福指出，管理、运用好涉众性社会资金，是我国经济社会健康发展、不断满足人民日益增长的美好生活需要的基本保障。当前涉众性社会资金在存管方面仍然面临较大风险，部分涉众性社会资金的收取人存在挪用资金、卷钱跑路、洗钱、欺诈、非法集资等问题，威胁涉众性社会资金安全，甚至影响社会稳定。

“在高效安全管理涉众性社会资金方面，信托机制具有比较优势。”他谈到，信托作为管理涉众性社会资金的制度在国际上运用十分广泛。而在国内，信托机制也已在部分涉众性社会资金的管理方面得到应用。在社会保障与公益慈善领域，我国已经制定相应的法律法规，确定了管理、运用社会保障资金与公益慈善资金的信托机制。社会保障领域，2004年，劳动和社会保障部、银监会、保监会、证监会等制定了《企业年金基金管理试行办法》，运用信托制度管理、运作企业年金基金。截至2019年末，全国建立企业年金的企业数量95963家，参加职工2547.94万人，积累基金17985.33亿元。信托制度可以保障年金资产的独立性，有效解决企业经营过程中出现的合并、分立、破产等问题与员工远期安养保障需求之间的矛盾。公益慈善领域方面，2016年，《慈善法》颁布实施，规定了慈善信托制度。截至2019年末，全国共备案慈善信托273单，财产规模29.35亿元，其中2019年共设立慈善信托119单，信托财产规模9.33亿元，慈善信托业务在我国呈蓬勃发展态势。

不过，信托机制在其他涉众性社会资金管理领域尚未充分运用。赖秀福指出，在预付式消费、分享经济、物业维修基金等领域，资金管理的信托机制尚属空白，但在某些行业制定了管理办法，建立了资金存管制度。如多用途商业预付卡的客户备付金由人民银行直接存管；单用途商业预付卡的预收资金，按照商务部规定，一定比例的资金必须由商业银行存管，但未要求全部实行存管；网络约车、共享汽车、共享单车等收取的用户押金及预付金，根据交通运输部等六部委的《交通运输新业态用户资金管理办法（试行）》，应通过在商业银行开立的专用存款账户及个人银行结算账户两种形式进行银行存管；物业维修基金，按照住房城乡建设部规定，由业主大会委托一家商业银行开立住宅专项维修资金专户进行管理。

在预付式消费、分享经济、物业维修基金等领域推广

基于此，赖秀福建议进一步扩大信托机制在涉众性社会资金管理中的应用。

“建议在预付式消费、分享经济、物业维修基金等领域，推广运用信托机制进行资金管理，允许信托机构作为受托人管理上述领域的涉众性社会资金。”他指出，涉众性社会资金信托管理机制的一般模式可设计为：资金收取方作为委托人，以预收的社会资金作为信托资金，交付给信托机构设立涉众性社会资金信托。信托财产的运用受到限制，仅能用于支付商品或服务对价，向需求方返还要求的余额，向受益人进行分配，以及各种行政规费和监管部门要求支付的其他款项。信托机构对于资金收取方和预收的资金具有一定的审核义务。为提高资金使用效率，涉众性社会资金信托项下的信托财产允许进行对外投资，但仅限投资于流动性好、安全性高的投资产品，如银行存款、购买政府债券或金融债券等。

关于适用的具体形式，他建议根据涉众性社会资金的交易活动性质差异，对于一些社会影响面广、风险大的领域强制要求适用信托管理机制，对于影响小、风险可控的行业可以允许选择是否适用信托管理机制。

具体来看，对于多用途商业预付卡资金管理，建议人民银行结合现有的非金融机构支付服务管理制度，对多用途商业预付卡预收的资金，在人民银行统一存管的制度安排之外，允许信托机构运用信托机制开展存管业务。在信托机制下，发卡企业作为委托人，设立客户备付金信托账户，持卡人支付购卡资金时，首先支付到备付金专用存款账户，由存管银行根据信托文件的约定将备付金支付到信托账户。进入信托账户的预收资金由信托机构按照前述涉众性社会资金信托管理机制的模式进行管理运用。

对于单用途商业预付卡资金管理，可以有多种资金监管机制，包括资金存管、商业保险、信托管理等，商家可以根据自身情况进行选择。建议商务部进一步出台规定，明确单用途商业预付卡资金允许信托机构通过涉众性社会资金信托管理机制进行管理运用。

对于分享经济的押金及预付金，建议发展改革委、工业和信息化部、交通运输部等主管部门，允许分享经济运营企业专用存款账户中收取的押金及预付金，使用涉众性社会资金信托管理机制进行管理运用。运营企业作为委托人，设立押金及预付金信托账户，收取的押金及预付金首先支付到专用存款账户，由存管银行根据信托文件的约定再支付到信托账户。进入信托账户的预收资金由信托机构按照前述涉众性社会资金信托管理机制的模式进行管理运用。

对于物业维修基金管理，建议住房城乡建设部在物业维修基金管理中引入信托机制，由业主大会作为委托人，将物业维修基金委托给信托机构设立信托。信托机构作为受托人可以避免业主大会有名无实的弊端，并防止物业管理企业喧宾夺主，充分保护业主的合法权益。

全国人大代表刘峰：建议延长金融领域的行政处罚追诉时效至5年

全国人大代表、吉林银保监局局长刘峰今年提交了关于进一步优化知识产权融资政策环境的建议。他指出，应完善优化质押登记和查询制度、建立统一知识产权交易市场、健全知识产权评价体系、建立完善风险分担机制。

政策环境面临掣肘

刘峰认为，围绕知识产权融资，当前政策环境面临四方面问题，致使相关政策在落地方面效果有限。

首先，知识产权质押登记和查询便利度不高。尽管国家相关部委2015年开始推进知识产权质押登记受理窗口落地，一定程度提高了质权办理便利度，但与实际需求还有差距，办理部门分散、周期较长、质押登记后查询繁琐等问题依旧存在。

其次，知识产权价值评估制度不完善。由于知识产权存在专业性、时效性、不稳定性等内在特点，现行的无形资产评估准则可操作性较弱，难以对专利技术、商标及版权等各类知识产权设定科学的评估操作准则。同时，缺少专业的外部评估机构，执业队伍不够强大，执业人员素质参差不齐，评估报告缺少核心证据，难以真实反应知识产权的价值。

再次，知识产权质押物处置存障碍。目前，我国知识产权交易市场发展较为滞后，各地建立的知识产权交易市场相互分割。交易规模普遍较小，缺乏完善的知识产权交易平台，导致知识产权流动性较差，变现能力弱。

最后，知识产权的贬值易产生较大信用风险。随着技术的不断进步和市场需求的变化，一项知识产权很可能在到期之前其经济价值已发生较大减值，甚至完全丧失原本经济价值。知识产权这种因自身特性产生的风险，势必影响银行机构发放该项贷款业务的开展。

建议建立完善风险分担机制等

为了优化知识产权质押融资政策环境，刘峰提出四点建议。

第一，完善优化质押登记和查询制度。一是统一质押登记程序和规则。建议尽快建立全国统一、高效便捷的知识产权在线登记公示系统，简化程序和材料要求，提高登记效率，便利出质人。二是适当下放质押登记权限。建议主管部门进一步下放质押登记权限，方便出质人和贷款银行进行质押登记，以降低质押当事人的成本。三是实现在线免费查询。建议有关部门加快推动知识产权权利信息查询服务，增强查询服务的公益性。

第二，建立统一知识产权交易市场。由政府制定政策、搭建平台、营造环境，推动知识产权交易市场建设，制定知识产权交易和流转的各项配套制度，对知识产权交易和流转给予相应税收优惠等政策措施，畅通知识产权处置和变现通道；建立便捷交易方式，实现全国联网、网上交易。

第三，健全知识产权评价体系。建议知识产权管理部门或科技主管部门牵头建立健全知识产权价值确定机制和标准，推广采用科学的知识产权价值测算体系，突破对原有价值评估体系的依赖。向银行提供知识产权的综合评价信息，使商业银行能够合理确定知识产权价值。

第四，建立完善风险分担机制。建议中央财政牵头知识产权质押融资业务专项风险补偿机制，地方政府制定配套风险补偿、贷款补贴和相关奖励政策，构建政府、银行、保险、企业及评估中介机构等共同参与的风险分担机制。建议发挥国家融资担保基金的作用，牵头各地融资担保机构与银行合作，提供知识产权质押融资担保服务。

全国人大代表王天宇：中小银行数字化转型需更多政策支持

疫情暴发以来，银行业“非接触式”服务模式得到大力推广，加之中小银行受区域经济增速放缓影响较大，对数字化转型需求极为迫切。“当前，中小银行正积极运用人工智能、区块链、生物识别、云计算、大数据等金融科技手段，推动管理提升、业务转型、严控风险，取得了明显成效。但中小银行在数字化转型中还存在监管政策不明朗、数字金融治理相关的法律法规不完善等方面的制约。”全国人大代表、郑州银行董事长王天宇坦言。

王天宇认为，监管政策不明、法律法规不完善是制约中小银行数字化转型的主要掣肘因素，虽然近年来银保监会几次发文鼓励银行业加强科技应用，创新金融服务方式，优化丰富“非接触式服务”，但在银行业数字化转型方面，并未出台较为明朗的监管政策。

为此，王天宇提出三点建议。

一是，应适度放宽对中小银行数字化转型方面的监管。监管机构对中小银行数字化转型应持包容、开放的态度，并密切关注其发展中的问题，强调合法经营和规范发展；应放宽对于现场核查、核保、核签的硬性要求，鼓励中小银行充分运用远程视频、OCR、人脸识别、电子签名等金融科技手段完善客户多元化身份认证体系，利用互联网科技手段为客户提供更加便捷的金融服务体验；同时，监管应在中小银行的金融服务创新上给予更多的政策支持，允许其结合客户行为习惯和本土金融环境探索视频远程验证替代线下面签的可行性，解决信贷需求线上全流程申请、I类银行结算账户远程开户以及金融产品在线购买等问题，为客户提供更高效且风险可控的金融产品。

二是，应完善个人信息权利保护的法律法规。相关部门应明确数据采集机构不能收集的数据及须经信息主体同意才能收集的数据范围，为大数据技术的有效应用提供制度保障，保护借款人合理合法的信息权利。应由政府主导，订立数据管理标准，建立集中的数据管理平台，在平台内支持中小银行数据共享，加大客户违约成本，强化社会诚信，最大限度地保护各方参与机构的利益及消费者隐私。

三是，建议搭建交流平台。从监管层面或行业协会层面，可以为中小银行搭建“抱团取暖”的平台，通过加强信息交流、业务合作等方式，实现数字化转型的共赢。

全国人大代表孔晓艳：深化资本市场改革 推进四板创新试点

中央经济工作会议提出，要通过深化改革，打造一个规范、透明、开放、有活力、有韧性的资本市场。在这一总体目标的指引下，我国资本市场领域的系列重大改革渐次推出，市场制度体制改革持续深化。

从去年上交所设立科创板并试点注册制、新三板全面深化改革和推出精选层，到今年3月起修订后新《证券法》的正式实施，以及4月底深交所创业板改革并试点注册制公开征求意见，我国多层次资本市场领域的改革可谓是“好戏连台”。通过系列改革举措，原来制约我国资本市场功能发挥的一些制度障碍得到破除，资本市场的服务功能得到进一步显著提升，市场活力不断迸发。

“区域性股权市场是我国多层次资本市场的重要组成部分，是地方政府扶持本地中小微企业政策综合运用的平台和地方重要金融基础设施，在支持和引导中小微企业规范发展、融资发展、上市发展等方面发挥着不可或缺的积极作用。” 全国人大代表、天津产权交易中心主任、天津滨海柜台交易市场股份公司董事长孔晓艳表示，但由于制度、业务、产品等限制和约束，我国区域性股权市场在市场功能发挥、满足企业发展需求等方面还不充分，这突出表现在：与私募股权投资相匹配的优质合格投资人群体聚集培育不足，融资服务产品工具偏少，参与市场服务的优质中介机构不足，多层次资本市场间有机联系互动不够顺畅等。

孔晓艳代表认为，解决上述问题，同样需要通过改革来破除已不适合当前市场发展要求的限制制约，有效弥补区域性股权市场在发展中的功能短板不足。去年9月，中国证监会召开专题会议，正式将“选择若干区域性股权市场开展制度和业务创新试点”纳入全面深化我国资本市场改革的12项重点任务之列。当前，加快推进我国区域性股权市场的改革创新发展十分必要。

为更好推进区域性股权市场制度和业务创新试点，孔晓艳代表建议，主要做好以下两方面工作：

一是在运营机构选择上，要综合考量其资本实力、市场规模、运营能力、风控能力、市场服务水平等因素，选择综合实力较强的区域性股权市场开展业务和制度创新试点。

二是在试点内容和方向上，要秉持遵循“立足四板基本定位、服务小微实体经济、严格防控试点风险、分步稳妥实施推进”的原则进行评估和放行。具体来说，区域性股权市场开展业务和制度创新试点，要紧紧围绕国家对区域性股权市场的基本定位，坚持区域性和私募性；立足市场需求基础开展试点，把服务本区域中小微企业最迫切最现实的需求作为着眼点和出发点；将依法合规作为试点工作推进的基本底线，注重试点的节奏和改革推进的力度。

全国政协委员孙洁：建议加大对商业长期护理保险优惠扶持

21 世纪以来，随着我国人口老龄化进程不断加快，人们越来越关注养老引发的社会问题，而老年人的长期护理问题便是其中重要的一项。全国政协委员、对外经济贸易大学保险学院副院长孙洁表示，随着中国老龄化进程的加快，人们的护理意识逐渐提高，特别是中国的社会长期护理保险制度建立以后，会进一步产生对商业护理保险的需求，商业长期护理保险将存在很大的发展空间。

截至2018年，我国65岁以上人口数量为1.67亿，占比已达11.9%，如果用老人抚养比来衡量，2005年为10.7%，即平均每9.4个劳动人口供养一个老人，2018年已达17%,由此可见，我国老龄化程度形势严峻、且呈现加速态势。对于老龄化带来的长期护理问题，孙洁认为，主要面临以下风险：第一，计划生育政策、城镇化带来的家庭结构的小型化、空巢化，导致由家庭成员提供的非正规护理逐渐变得难以实现。第二，我国护理市场尚不成熟，不论是养老服务设施还是服务人员均存在巨大缺口。第三，我国的老龄化社会是一个“未富先老”的过程，目前的社会养老保障体系、老年人护理医疗、资金储备等方面尚未做好应对。

孙洁表示，长期护理保险对于加快发展养老服务业，不断满足持续增长的养老服务需求，妥善有效处理老年人的护理问题具有重要意义。国家“十三五”规划明确提出“探索建立长期护理保险制度，开展长期护理保险试点”的要求。2016年6月，人力资源和社会保障部发布了《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》，政策实施三年以来，试点城市已经由国家和人社部最初指定的15个扩大到了50个。目前长期护理保险主要以政策性保险为主导，而商业护理保险市场呈现规模小、产品价格高、保障功能弱、产品特色不明显等特征。

在孙洁看来，当前商业长期护理险发展依然面临诸多痛点。从保险公司角度来看，第一，缺乏精算数据导致产品难以定价。我国长期护理制度建设刚刚起步，尚缺乏长期护理产品精算所需要的发生率、依赖概率、护理费用分布等数据，数据不足限制了保险公司在长期护理保险领域进行风险测算的能力，较小的市场规模又不利于获得充足的经验数据。第二，护理服务产业不成熟导致产品难以创新。长期护理机构管理方法、服务规范、质量评价都不够健全，服务项目、标准及评价机制尚未自成系统。由于医疗护理行业缺乏相应的评价标准和相应的配套支持，护理机构合作意识也不强，这种建立在长期护理产业链上的多方合作模式建设难度极大，最终限制了保险公司长期护理保险产品的开发和创新。因此，我国现有长期护理保险产品基本只设定了一种给付方式即定额给付型，类似于年金给付，而单一的赔付模式无法直接反应长期护理费用的高低和接受护理服务的程度，违背了长期护理保险为被保险提供护理保障服务的初衷。第三，服务标准和规范缺失导致难以风控。不论是居家护理还是机构护理，不同的城市、甚至同一个城市不同的区县的评估标准都不统一，而各地养老服务机构内部的评估标准更是千差万别，导致保险机构很难针对服务级别和费用标准建立有效的评估体系，缺乏护理支出费用的有效性和合理性评价，将极大增加理赔端控费的难度。

从消费者角度来看，第一，客户认知度低。大部分年轻客户并不了解长期护理保险，在许多人的认知中，护理保险的投资属性远强于其保障属性。第二，覆盖范围不匹配。我国目前被保险人承保年龄要求基本在60-65岁以下，但从需求来说，60周岁以上老人对长期护理保险的需求最为迫切，如排除在外，则失去了长期护理保险最为主要的消费群体，承保范围过窄将阻碍产品的推广、降低保险公司经营利润，从而产品的社会效益将大打折扣。第三，存在逆向选择风险。从需求调研中可以了解到，当人们有护理规划需要时，商业护理保险的“避险”功能才会得以发挥，但它并不是有较强规划意识的人群的首选，许多人甚至可能在意识到自己面临较高失能风险时才考虑购买护理保险，将导致较严重的逆向选择问题。

孙洁表示，长期护理由于生命周期跨度长、风险不可预测、信息不对称等问题，在供需双方都存在“市场失灵”的情况，造成市场供给不足、消费不足的情况同时存在，与寿险、养老保险、医疗保险等商业保险产品相比，商业长期护理保险的规模非常小，在2018年健康险5448亿市场中仅占不到3%。

对此，孙洁就加大对商业长期护理保险优惠扶持提出以下四点政策建议：

一是建立行业共享的长期护理数据库。长期护理制度从建立到市场快速发展，美国经历了20余年，日本经历了17年，德国经历了21年。商业长期护理险的发展，依赖于长期经验数据的积累、模型验证和产品的迭代，成功的商业模式在短期很难建立。长期护理保险所面临的各种风险其根源都在于假设与实际的不匹配，若想得到更准确、客观的假设数据，那么各家公司自身积累的数据明显是不充分的。建议由政府来牵头，组织保险行业协同建立长期护理的发生率数据库，并在保险行业内建立共享机制。

二是建立统一的护理标准体系。我国养老护理机构为公办与民营双轨运行，失能评估标准、护理等级划分、收费标准在不同区域，或在同一地区不同机构之间差异较大。建议政府推动民政部、卫健委、医保局等相关部门，共同建立统一的长期护理等级标准，区别于各地医保需考虑收支平衡下的长期护理标准，以支持保险机构的长期护理产品开发。

三是建立商业护理保险筹资的财税优惠政策。从国际经验来看，完善税收优惠政策助推保险发展是世界各国普遍采用且行之有效的手段，美国1996年出台的联邦健康保险可转移与说明责任法案(HIPAA)规定了购买商业长期护理保险的个人和企业的税收优惠政策，该法案出台使得商业长期护理保险快速发展。建议我国可参照个人税收优惠型健康保险、个人税收递延型养老年金保险中实践经验，对单位和个人不超过规定标准的补充商业长期护理保险缴费，准予在企业所得税和个人所得税上做税前扣除。

四是鼓励生态方的合作融合。商业长期护理保险不仅需要承担护理费用的补偿，而更需要与养老护理生态服务方进行有机整合，构建保险与养老护理机构的利益共同体，在护理责任发生前，提供预防性健康干预、健康管理服务、护理咨询等增值服务，降低失能风险的发生，在需要护理服务时，主动控制护理费用，向参保人提供恰当合理的护理方案。建议从政策层面，支持并鼓励保险机构参与养老机构、护理机构、以及养老护理相关的健康管理机构、互联网平台、智能科技公司开展股权合作或业务合作。