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粤港澳大湾区金融基础设施的融合与发展

2020-09-02 10:58
来源:金融时报-中国金融新闻网

自2019年2月《粤港澳大湾区发展规划纲要》(以下简称《规划纲要》)发布以来,粤港澳大湾区金融市场互联互通取得先行效应。2020年5月14日,人民银行、银保监会、证监会及外汇局联合发布《关于金融支持粤港澳大湾区建设的意见》(以下简称《意见》)进一步提出了促进粤港澳大湾区金融市场和金融基础设施互联互通的具体举措。随后,广东省印发《关于贯彻落实金融支持粤港澳大湾区建设意见的实施方案》,明确了粤港澳大湾区金融基础设施互联互通的多条举措,粤港澳大湾区金融基础设施融合发展正加速推进。

金融基础设施指法律环境、会计标准、信用环境、反洗钱、金融消费权益保护等软设施,及金融资产登记托管系统、清算结算系统、交易设施、交易报告库、重要支付系统、基础征信系统等硬设施。虽然粤港澳大湾区金融基础硬设施的建设并不落后,但粤港澳在“一国两制”、不同法律制度、不同关税等背景下,其金融基础设施的融合面临一些制约因素,亟须进一步研究明确,以采取针对性的融合发展路径,服务粤港澳大湾区金融基础设施互联互通的建设。

粤港澳大湾区金融基础设施融合发展的战略意义

金融基础设施融合发展对于粤港澳大湾区建设的战略意义有许多,大到国家治理、全球治理,小到消费者保护。结合目前我国面临的新形势,从金融基础设施这个角度而言,我们认为其具有以下重要的战略意义。

(一)金融基础设施融合发展能推进金融高质量发展,进一步服务经济高质量发展

我国已进入经济高质量发展阶段。习近平总书记指出,“金融活,经济活;金融稳,经济稳。经济兴,金融兴;经济强,金融强。经济是肌体,金融是血脉,两者共生共荣”,必须以金融高质量发展实现经济的高质量发展。粤港澳大湾区是我国经济高质量发展的重要“动力源”,而创新则是“动力源”的来源。粤港澳大湾区三地的制度、法律和关税机制等均不同,这就说明必须要以创新的方式协调三地的差异,创新金融基础设施的融合方式和路径,服务大湾区建设和发展。央行等六部委联合印发的《统筹监管金融基础设施工作方案》指出,加强金融基础设施建设,提高服务实体经济水平。然而,香港的金融业是非常发达,但粤澳的金融却稍显落后;尤其粤虽然是金融资源大省,但不是金融资源配置强省。粤港澳大湾区有全国乃至全球最完善的产业体系,是国内制造业体系最完备的区域,发达的实体经济,具备强壮的“躯干”,需要持续、精准、高效及多样化的金融服务,金融基础设施的融合发展无疑会为此打下坚实的基础。

(二)金融基础设施融合发展为我国科技创新提供精准金融服务,为科技强国战略提供服务

党的十九大报告指出,要深入实施创新驱动发展战略,加快建设创新型国家和世界科技强国。近两年,以美国为首的西方国家以国家安全为由,不断限制我国技术贸易,仅今年上半年就将我国数十家实体企业列入制裁名单,国家科技安全边界及科技强国战略进一步凸显其价值及重要性。虽然粤港澳大湾区有国内最活跃的创新要素,“广州—东莞—深圳”创新科技走廊已形成创新要素集聚效应,广东省新兴战略产业发展全国领先,但粤港澳大湾区在基础创新、研发投入、科技成果转化等方面与世界现有三大湾区存在较大差距,尤其无法比拟旧金山湾区的科技创新优势。“香港—澳门—深圳—东莞—广州”科技创新走廊是全国技术和金融创新方面最市场化和国际化的区域,具备庞大的金融创新需求;粤港澳三地通过多年CEPA形成的机制运作,金融要素流动机制已初步形成。金融基础设施的融合发展将为大湾区科技创新提供丰富的精准的金融服务,服务科技强国战略。

(三)金融基础设施融合发展推动粤港澳大湾区防范化解金融风险示范区建设,进一步巩固我国金融安全边界

《统筹监管金融基础设施工作方案》指出,金融基础设施是金融市场稳健高效运行的基础性保障,是实施宏观审慎管理和强化风险防控的重要抓手。《意见》提出,“发挥香港在金融领域的引领带动作用,强化国际资产管理中心及风险管理中心功能”“支持香港开发更多离岸人民币、大宗商品及其他风险管理工具”。现在香港国际金融中心的地位依然稳固,传统的金融产品,如股票、债券等还具有非常好的吸引力和竞争力,但在具有风险对冲功能的金融衍生品方面还有待加强,《意见》提出的具体举措无疑是对这方面的补充与支持,香港国际金融中心的功能将进一步完善。广东省在金融风险的防范与化解方面,一直走在全国前列。从金融供给侧改革,到P2P市场的整顿出清,广东均未出现过由金融领域的违约事件而引发群体性事件,其已走出一条防范化解金融风险的成功之路。广东省经过多年的实践探索,依托广州商品清算中心建设了广东省地方金融风险监测防控中心,目前已建成功能齐备、模式创新的地方金融风险监测防控系统——“金鹰系统”,涵盖主动识别平台、监测预警平台、金融广告监测平台等十六大平台,对金融风险进行实时监测,对金融风险的尽早识别、预警、计量及处置等起到全方位的支持作用。粤港澳大湾区金融基础设施的融合发展使三地防范化解金融风险的软、硬设施进一步融合,构建起金融风险联防机制,将推动粤港澳大湾区防范化解金融风险示范区建设,进一步巩固我国金融安全边界。

粤港澳大湾区金融基础设施融合发展的制约因素

众所周知,粤港澳大湾区与世界其他三大湾区相比的特殊之处在于具有“一二三四”的特征,即一个国家、两个制度、三个关税区、四个核心城市。正是基于上述“一二三四”的特征,粤港澳大湾区金融基础设施的融合面临较多的制约,以下将基于金融基础设施的定义,从软硬设施两个大的方面讨论其制约因素。

(一)粤港澳大湾区金融基础软设施融合发展的制约因素

粤港澳大湾区金融基础软设施融合的制约因素其实主要是由上述“一二三四”的特征而导致的,这就说明粤港澳大湾区金融基础软设施的融合涉及的不仅仅是法律法规的问题,而更多是由国家治理制度、行政、立法和司法等根本制度而造成的法规、机制、文化等方面的差异。有不少学者对此进行过研究,在此不对所有制约因素进行讨论,只讨论对金融基础软设施融合制约的关键因素。

1、金融监管法规不同,金融基础设施的融合存冲突。粤港澳三地金融监管法规不同造成的金融融合冲突毋庸置疑,其中最明显的即是香港和内地监管法规的不同。第一,香港金融业实行混业经营、分业监管,银行资金进出证券市场不受限制,但内地金融业实行分业经营和分业监管,银行、证券、保险分开,银行资金不允许进入证券市场,也不能涉及保险。第二,香港对资本进出几乎没有任何管制,而内地实行结售汇制度,对资本管控严格。第三,香港实行联系汇率制,内地实行有管理的浮动汇率制。第四,香港和澳门金融业自律性组织较为完善,其金融监管市场化程度较高。

2、资产登记托管系统的运行规则存在差异,资产交易设施的融合受到限制。一是香港的股票市场认可“同股不同权”,而目前国内的股票市场则实行同股同权,粤港澳三地在资本市场的这些差异使金融基础设施的融合运行面临困境。二是内地采用的是大、小额支付清算系统分开清算机制,而香港则不分大小额支付清算机制,直接分为四币种清算所自动转账系统CHATS(港币、美元、欧元、人民币)以及债务工具中央结算系统CMU,四种货币机制运行时间与各币种主要国家运行时间相同。三是流动性监控、拆借便利、回购便利、支付规则、多头撮合等清算机制管理流动性的手段也存在差异。四是内地支付清算系统由央行负责监管,由中央结算公司负责运营,均是官方背景;香港支付清算系统则由金融管理局负责监管,由香港银行公会负责运营,而香港银行公会则是社团组织,属于非官方背景,其运营的市场化程度较高。五是粤港澳三地支付结算规则、网络制式等差异较大,广东的互联网支付、移动支付等非常发达,而港澳则相对落后,进而限制了三地金融基础设施的融合。六是香港从2016年就启动了金融科技“监管沙盒”试点,而广东的广州和深圳则刚开始启动金融科技的“监管沙盒”试点,香港的监管已取得成熟经验,而广东则刚刚开始。七是广东拥有金融科技应用的丰富场景,金融科技发展较为迅猛,而港澳虽然拥有较丰富的应用场景,但监管及规则完善程度不同,对金融科技的发展和监管较为谨慎,三地在金融科技方面的金融基础设施融合面临较大挑战。

3、粤港澳三地信用体系和制度完善程度不同,金融基础软设施的衔接存在障碍。港澳经过上百年的现代信用体系和制度的建设,社会信用体系、制度及机制较为完善,这也是它们金融业快速繁荣发展的基础。而广东九市的现代社会信用体系、制度机制则是新中国成立以后逐步开始构建,受限于我国整体社会发展程度、法律法规及信用违约成本等,与港澳差距较大,三地在这些方面的衔接尚存一定障碍,影响粤港澳大湾区金融基础设施的融合。

4、粤港澳大湾区人员流动受限,金融基础设施建设活力不足。2019年粤港澳大湾区常住人口达到7264.92万人,维持连续增长的态势,人口吸虹效应显著。“人”作为金融最活跃的要素,虽然大湾区维持强劲的人口净流入,但流入人口中金融类人才相对较少。现有金融人才多集中于香港,广东的金融人才远不及北京、上海的多,且由于“一国两制”、法律法规等原因,粤港澳三地人员的流动尚存在一定的限制。虽然通过CEPA粤港澳三地的人员流动已极大便利,但目前“粤港澳人才合作示范区”“全国人才管理改革试验区”主要集中于广东自贸区域内,并不全部包括广东九市,这将导致本就吸引力不强的其他城市更无法吸引到金融人才,造成金融基础设施建设活力不足,发展不均衡。

(二)粤港澳大湾区金融基础硬设施融合发展的制约因素

1、粤港澳三地发展不均衡,制约金融基础硬设施的建设。2019年粤港澳大湾区GDP为11.62万亿元,其中广东九市GDP为8.69万亿元,占大湾区GDP的74.78%及广东省GDP的80.7%。然而,澳门人均GDP超过60万元,香港人均GDP达38.2万元,广东九市人均GDP最高的深圳为19.9万元,最低的为肇庆市仅5.4万元,粤港澳三地发展极不均衡,即使广东九市发展也极不均衡。这制约了基础设施的建设,更导致粤港澳三地金融基础硬件设施发展的不均衡,限制金融基础硬件设施互联互通及一体化的建设。

2、粤港澳大湾区第三产业发展相对失衡,制约金融基础设施的融合。粤港澳大湾区第三产业比重为67%左右,为全球四大湾区中最低。其中,香港和澳门已超过90%,广州和深圳分别为71.62%和60.93%,其他7个城市均低于全国53.92%的水平,江门、中山、东莞、惠州、佛山、肇庆则在40%至50%之间。虽然,粤港澳三地各产业之间能形成较好的互补,但在第三产业的发展上,粤港澳三地仍比例失调,仅广东九市就严重失衡;此外,仅广州和佛山能形成较强的产业互补关系,珠海、江门、中山、东莞4个城市之间则产业同构关系较严重,中山、东莞、惠州之间同样产业同构水平较高。这些都制约了金融业的发展及金融基础设施场景的发展应用,进而制约粤港澳大湾区金融基础设施的融合。

3、粤港澳三地征信信息暂未互联互通,征信基础设施融合发展不及预期。虽然自《规划纲要》发布以来,大湾区金融市场互联互通取得一系列进展,但三地各类实体企业信息、金融机构信息、公民信息等仍然高度割裂,信息的共享存在诸多障碍,导致三地征信机构的跨境合作暂未开启。究其原因,除粤港澳三地制度、政策法规等不同外,主要有以下两点:一是随着金融信息数据保护理念的发展及保护意识的增强,国家对金融信息数据的管理法规、制度、机制等尚未完善,进一步制约了大湾区征信基础设施的融合。二是港澳两地由于缺乏如内地一样的庞大金融市场,征信基础设施的硬、软设施均不如内地发达,这同样制约了大湾区征信基础设施的融合。

4、粤港澳大湾区科技及金融产业将面临国外较大冲击,金融基础设施融合面临较大的外部不确定性。目前,美国以“美国优先”“零和博弈”的战略思维,游说西方各国及盟友,一起限制打压我国科技及金融产业。粤港澳作为对外开放的前沿阵地,香港作为连接国际的中介桥梁,科技及金融产业受到的外部限制和打压首当其冲。如:华为、中兴等高科技企业受到美国制裁;国际主要评级机构下调香港主权信用等级;美国取消香港特殊待遇等对粤港澳大湾区的科技和金融产业发展环境造成冲击,其金融基础设施融合面临较大外部不确定性。

粤港澳大湾区金融基础设施融合发展路径

监管的统一、标准及规则的明确、信息的共享、灾备机制的安排等是金融基础设施发展的关键,对于粤港澳大湾区金融基础设施的融合更为关键。

(一)实施粤港澳大湾区金融一体化监管,构建金融基础设施统一监管机制

监管的一体化和监管机制的统一并不是指粤港澳大湾区金融监管的完全一致,而是指对大湾区的金融监管要纳入统一的监管体制,对三地金融的监管机制要统一考虑、统筹协调。

第一,借鉴《金融市场基础设施原则》和《统筹监管金融基础设施工作方案》的金融基础设施监管框架,加快出台符合我国国情的金融基础设施监管法律法规及政策,明确金融基础设施相关参与主体的职责与义务,构建完整的顶层监管框架,使大湾区金融基础设施的统一监管有更明确的法规可依。如:加快制定《信息安全技术及关键信息基础设施边界确定方法》等配套监管政策,识别和明确关键金融信息基础设施。

第二,在《统筹监管金融基础设施工作方案》确定的监管框架下,以宏观审慎为原则,央行只进行宏观监管,将粤港澳大湾区金融基础设施的监管职能下放至大湾区内金融监管机构,强调属地管理和市场化参与。如:成立大湾区金融综合监管合作理事会,实施粤港澳大湾区金融一体化监管。按照上述金融基础设施的定义,银行、证券、保险等金融机构及资产管理公司、基金管理公司等金融机构的业务和管理系统应纳入金融基础设施范围,可先将大湾区内的投资公司、农民专业合作社、社会众筹机构、地方各类交易所、小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁、商业保理公司、地方资产管理公司等业务和管理系统的监管职能下放至大湾区内金融监管机构进行监管试点,待经验成熟后可逐步扩展到其他类金融和金融机构,最终扩展至更重要的金融基础设施。

第三,制定粤港澳大湾区金融基础设施发展规划,制定统一的金融统计和监管的标准与制度,建立金融基础设施的监管指引,包括机构准入、治理结构、业务规则、财务管理、风险控制、系统安全、信息披露、信息保存、审查评估、处罚和风险处置、认定和退出机制等,及早对金融基础设施进行全面监管,并根据实际情况调整监管策略。

第四,在合法合规前提下,加强粤港澳三地各实体企业、金融企业、居民等信息的共享,构建金融征信基础设施共享互通机制。

第五,建立金融基础设施联席处置机制后,充分实施《国际支付结算体系委员会与国际证监会组织原则》,增强粤港澳三地相关法律的协同性,增强三地金融基础设施互联互通的韧性。

第六,完善粤港澳三地金融科技的法律、规制和监管框架,制定互认的金融科技行业标准,以金融科技手段完善金融基础设施建设。

(二)统一粤港澳大湾区金融基础设施建设标准及运行机制,建立各设施间防火墙网

港澳金融基础设施的标准及运行机制与国际最为接近,尤其是香港,与国际主流标准及机制几乎一致。因此,制定了一体化的监管框架和监管机制后,第二步就是要制定明确的建设标准和运行机制。

第一,统一粤港澳三地支付清算系统的建设标准及运行机制,建立跨境支付清算机制及流动性管理互换机制。如:建立流动性监控、拆借便利、回购便利、支付规则、多头撮合等互换机制。

第二,推进IPv6的规模部署及制式的互联互通,以广东省5G建设的先进经验,加快推进粤港澳5G基础设施一体建设,推进三地的信息流通机制互联互通。

第三,以数字人民币推进粤港澳大湾区支付清算系统的融合发展。根据《全面深化服务贸易创新发展试点总体方案》,粤港澳大湾区是开展数字人民币试点的地区之一。基于大湾区现有的人民币跨境支付清算的优势基础,以数字人民币试点为契机,增加数字人民币支付清算的跨境架构与系统的建设,进一步加快三地支付清算系统的融合。

第四,构建粤港澳三地金融基础设施防火墙,构建支付结算、资产委托登记、资产交易、征信系统等之间的防火墙,建设三地及各基础设施之间纵向和横向的防火墙网。

(三)建立粤港澳大湾区跨境资产交易机制,推动建设粤港澳大湾区信息共享及传输机制

第一,在加快建设监管规则、金融基础设施运行机制融合的前提下,应配合推进三地信息共享及传输机制的建设,加快数据合规跨境流动。

第二,建立和完善粤港澳大湾区数据跨境流动安全评估机制,建立数据保护能力认证、数据流通备份审查、跨境数据流动和交易风险评估等数据安全管理机制。今年8月14日,商务部印发《全面深化服务贸易创新发展试点总体方案》,在北京、上海、广州、深圳等28个省市(区域)开展数据跨境传输安全管理试点。以此为契机,以广州、深圳为试点城市,建立和完善粤港澳大湾区上述机制。

第三,推动金融数据资产的商品化、证券化,探索数据资产的跨境交易模式,进一步拓宽三地产权交易种类和范围,以数据资产交易推进金融数据的信息共享及传输机制的建设。

(四)建设粤港澳大湾区金融应急灾备系统,提升金融基础设施灾备能力

第一,在我国金融应急灾备系统统一框架下,建设粤港澳大湾区金融应急灾备系统,并将其作为金融突发事件应急管理系统的子系统之一,纳入金融基础设施进行统一监管。

第二,应急灾备系统应遵循“两地三中心”原则,在粤港澳三地分开建设并保持相对独立性,进一步完善香港、韶关等金融基础设施灾备中心功能的建设。

第三,完善大湾区内金融资产登记托管系统、交易设施及交易报告库灾备体系和系统建设,保持金融业务的持续性。

第四,综合利用信息化政府建设、数字化经济建设、金融科技建设等技术成果,建设“自上而下,三地联动,指挥灵活,统一协调”的粤港澳大湾区金融应急灾备系统。

(五)完善大湾区人员流动机制,扩宽粤港澳人才合作示范区范围

第一,进一步完善粤港澳大湾区人员自由流动的机制建设,如:学历或专业资质互认机制、社保互认机制等,使三地学历、各专业资质、社保等能相互认可,无须办理就业证明,可凭劳动合同办理相关社保和居住等业务。

第二,将粤港澳人才合作示范区范围进一步扩宽至广东九市,促进金融及科技人才在大湾区内自由流动。

第三,制定财税、人才联合培养等配套机制,全方位打通高端专业人才流动通道,形成人才集聚效应。

第四,以联合办学、联合实验室等机制联合培养专业人才,如:三地高校、研究机构等可以联合起来共同办学或运营实验室,可以进一步加快深圳光明科学城、广州南沙自贸区、珠海横琴自贸区等地的联合办学、联合创新实验室的建设步伐,加快三地高层次人才、专业人才的培养与流动。

(六)为科技及金融产业可能面临的外部制裁做充分准备,降低粤港澳大湾区金融基础设施融合发展的外部不确定性

第一,正确处理中美关系,避免粤港澳大湾区与全球科技及金融体系的脱钩,保持粤港澳大湾区金融秩序的稳定。

第二,坚持金融对外开放,培育粤港澳大湾区金融业核心竞争力。以安全为前提,独立自主地掌握开放节奏,保持粤港澳大湾区科技、金融等领域的独立性,持续加大基础科技设施的建设力度,保持金融市场的稳定,提升科技和金融的国际竞争力。

第三,认清形势,做好中美脱钩风险防范。以“鸡蛋不放同一个篮子”为前提,丰富资产配置多元化组合方案,做好港澳金融资产应急管理预案,构建大湾区资产安全边界,巩固香港国际金融中心的地位,推进人民币跨境结算体系的建设,持续推进汇率市场化改革,加快人民币国际化步伐。

第四,推进深伦(深圳与伦敦)、深新(深圳与新加坡)等交易所的互联互通,利用亚洲基础设施投资银行的平台,推进粤港澳大湾区与“一带一路”等国家多边金融基础设施体系的构建。

在此特别提出的一点是,上述针对粤港澳大湾区金融基础设施融合发展的建议并非要求三地的金融基础设施的监管及运行机制完全一致。港澳的竞争优势的关键在于其制度与内地的不同,这恰恰是粤港澳三地金融基础设施融合发展中的优势。粤港澳大湾区金融基础设施的融合发展应是“求同存异”,应在尽量保存三地制度差异的基础上,通过上述建议设计融合发展机制,以实现粤港澳三地金融基础设施的融合发展。

(俞勇系粤财投资控股公司首席风险官;郑鸿系清华大学经济管理学院博士后流动站博士后)

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