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关于金融监管地方协调机制的思考

2020-05-21 10:34
来源:金融时报-中国金融新闻网

习近平总书记在第五次全国金融工作会议指出,要加强金融监管协调、补齐监管短板,并决定设立国务院金融稳定发展委员会。自成立以来,国务院金融委统筹金融领域改革发展,实现货币、财政、产业、监管等政策协同配合,开启了国际金融监管的新篇章。为加强央地金融监管协调,2020年1月8日,国务院金融委办公室印发《关于建立地方协调机制的意见》,明确了金融委办公室地方协调机制的基本框架和内容,作为加强地方金融监管协调机制的一项重要举措。在现实实践中,金融监管地方协调机制如何进一步完善、更加有效运作,需要进一步厘清“为什么、缺什么、干什么”三大问题。

认清“为什么”,把握构建金融监管地方协调机制的现实意义

随着金融改革发展持续推进,中央逐步授权地方政府履行部分金融监管职能,并要求地方承担属地风险处置责任,形成了中央金融管理部门派出机构和地方政府相互补充、互相协调的地方金融监管格局。但由于二者之间权责不相对称,职责边界不够清晰,导致地方金融监管当中“越位”与“缺位”并存,一定程度上影响了中央金融政策的传导落实和地方金融监管的运行效率;而中央金融监管部门要实现防风险、促发展的目标,也离不开地方政府和地方金融监管部门的联动合作。正因为如此,各地纷纷按照中央要求,探索建立各种形式的金融监管协调机制。而金融委办公室地方协调机制的建立,将有利于进一步发挥中央和地方两个积极性,搭建好中央与地方金融协作的桥梁,更好地落实中央金融政策和监管部署的落地,加强属地风险处置,服务地方经济建设。

(一)金融风险攻坚战的需要。2020年是打好防范化解金融风险攻坚战的收官之年,要坚决打赢这场战斗,必须使各类金融风险始终处于严密监管、有效协处之下。金融委办公室地方协调机制的建立,有利于发挥中央金融监管部门的专业优势和地方政府的资源优势,加强地方政府、货币信贷、金融监管和财政等多部门协同,最大限度实现条块融合,健全区域金融风险监测预警体系,强化地方金融风险的化解和处置,坚决守住不发生系统性、区域性金融风险底线。

(二)金融供给侧结构性改革的需要。加强金融监管协调、补齐监管短板,是深化金融供给侧结构性改革的重要内容。金融委办公室地方协调机制的建立,有利于加强中央对地方金融发展和监管的统筹与指导,建立健全金融委横向协调与地方协调机制纵向畅通相结合的网状金融监管协调体系,推动机构监管与功能监管,微观行为监管、中观区域监管与宏观审慎监管,行业监管与属地监管的有机结合,优化融资结构和金融机构体系、市场体系、产品体系,为实体经济发展提供更高质量、更有效率的金融服务。

(三)经济金融高质量发展的需要。经济是肌体,金融是血脉,两者共生共荣。金融委办公室地方协调机制的建立,有利于国家宏观金融政策制定主体和微观金融市场主体之间的沟通,及时反馈政策执行的效果和意见,并通过中央与地方保持上下协调一致,疏浚政策传导的堵点,解决政策落实的痛点,进一步压紧压实金融主体责任,打通金融活水流向实体经济的最后一公里,形成金融与实体经济的良性循环。

厘清“缺什么”,找准当前地方金融监管协调存在的不足

近年来,各地在地方金融监管协调机制建设方面都开展了积极探索。以山东省为例,相继成立了山东省金融改革发展稳定领导小组、维护金融稳定(防范和处置非法集资)工作领导小组等,银行保险监管与证券监管、财政监管、货币政策监管和地方监管等相关部门间也签订了各种协调合作备忘录、联合监管机制备忘录等。但现行地方金融监管协调基本处于遇事沟通的阶段,谈不上真正意义上的政策协调,部分还运行不畅,一定程度上影响了金融监管和风险处置效率。

(一)缺规划。大多协调机制沟通协调主要通过联席会议等松散的组织制度来实现,工作内容一般限于互相通报工作情况、交流工作经验,容易出现机制运行高开低走、形同虚设的情况。部分内容事项甚至因为多个协调机制都并议并调或参与部门重叠,导致“多头”开会、频繁调度,徒增工作负担,影响了参与部门协同合作积极性和机制运行效率。同时,由于协调机制中牵头部门和参与部门的职责重点不同、关注点不同、切入点不同、着力点不同,部分政策出台和措施实施难以达成有效共识。

(二)缺统筹。金融管理中央事权着重要处理好防范风险、服务实体经济和金融改革发展的高质量发展,而地方政府更关注金融资源的争取和金融产业的集聚,一些情况下不可避免出现中央金融管理部门与地方政府对金融工作的利益关切差异,央地监管协调缺乏统筹。例如,在地方政府主导的部分监管协调机制运行中,打好金融风险攻坚战所急迫处置的大额信用风险等往往是一事一议、专事专办,未形成区域金融风险防控合力。而中央金融管理部门派出机构牵头的部分协调机制作用发挥也非常有限,工作议定事项往往仅限于某个专项领域或几个中央金融管理部门之间,地方政府工作参与度不够,参与部门协调配合积极性不高,牵头部门往往成了承办部门。

(三)缺共享。各类协调机制均强调要加强信息共享,但目前地方政府、中央金融管理部门派出机构、地方政府职能部门之间的一些关键金融信息仍处于“孤岛”状态,信息交流以碎片化、被动式为主,缺乏统一的综合信息共享平台和风险监测预警平台。同时,各部门往往由上而下各自构建自身的金融数据信息统计监测系统,数据信息建设“各自为政”“自成体系”,导致相关数据口径不一致,信息来源复杂,相关政策要求不统一、执行效果大打折扣。

(四)缺联动。当前相关协调机制联动主要手段和措施往往表现为联合发文、签署备忘录等,缺少实质性的联合行动,各部门有效履行职责所受的外部限制没有全部打通。一方面,中央金融监管政策和宏观调控措施在基层一定程度上被选择性执行或执行受阻;另一方面,地方对全国整体经济金融风险形势认识不到位,对中央金融政策执行标准和要求把握不足,存在各念各经的两张皮问题,“重复劳动”“政出多门”与“推诿扯皮”现象并存。

(五)缺力度。要协调机制解决弥补的“盲区”,往往是常态下大家都不愿触碰的“难题”,或者是职责边界重叠、交叉、模糊的边缘地带。但由于当前一些机制间松散、目标不清、关切不同,协调机制最容易出现的结果就是避重就轻、虎头蛇尾,推动解决缺乏力度。比如,金融纠纷多元调处机制、金融数据统一标准与穿透共享等,社会热切期待,业界广泛呼吁,但一直未有实质性进展,而这类问题解决需要凝聚各方合力,本应是协调机制可以发力推动的重点。

明确“干什么”,以建立金融委办公室地方协调机制为契机,做实做优地方金融监管协调

从金融委办公室地方协调机制的顶层设计来看,该机制是一个开放、包容、有弹性的体系,需要各地结合实际,不断探索创新,及时根据情况变化调整优化,弥补现有地方金融监管协调机制中存在的问题、盲区和弱点,突出实效,真正实现央地协调“1+1>2”效应。应重点把握好以下几个原则:

(一)坚持上下一致原则,找准定位。金融委办公室印发的意见中明确提出,地方协调机制定位于指导、协调,不改变各部门职责划分,不改变中央和地方事权安排,主要承担落实中央决策部署、加强金融监管协调、促进区域金融改革发展和稳定、推动金融信息共享、协调做好金融消费者权益保护工作和金融生态环境建设等六项职责,这既是国务院金融委的对下“授权”范围,也是地方协调机制建设的总体要求。因此,各地在制定地方协调机制具体工作规则时,应严格遵循金融委的顶层设计和制度安排,找准职责定位,不放大、也不缩小职责边界,以“两个不改变”为准绳,重点指导、协调各成员单位在各自职责范围内落实协调机制职责安排。同时,鉴于各省级人民政府正在陆续建立地方政府金融工作议事协调机制,金融委办公室地方协调机制还要在职责安排上与地方政府金融工作议事协调机制各有分工和侧重,支持地方政府金融工作议事协调机制开展工作,落实地方政府属地金融监管和地方金融风险防范处置责任,形成自上而下的双层矩阵式监管工作格局,实现金融监管全覆盖,共同营造良好的金融环境。

(二)坚持务实高效原则,理顺规则。地方协调机制建立的重要目的在于在横向上加强监管沟通,纵向上畅通政策传导。“务实、高效”是地方协调机制的题中应有之义。一要运行宜“从简”。在运行规则制定中要突出效率,不以手段为目标、不把过程当结果,精简不必要的工作流程,着力降低运行成本,提高协调工作效率,保障中央金融监管政策在地方得到有效执行落实。二要存异更“求同”。在运行方式上突出协同,既对已有的成员单位间的风险监测评估等议事协调机制进行有效整合,又加强与省级政府金融工作议事协调机制的协作,删繁就简、精兵简政,切实通过“几家抬”“众人抬”,最大限度发挥多部门综合协调作用。三要发力需“聚焦”。要在运行结果上突出效果,加强跨部门监管联动,在高风险法人机构风险化解、大客户企业风险防控、金融支持小微民营企业、反洗钱与合规管理、互联网金融风险专项整治、金融消费者权益保护等方面联合发力,展现协调机制的地方特色,促进区域金融改革发展和稳定。

(三)坚持融合融通原则,强化补台。地方协调机制要突出“补位补台”这一核心平台价值,切实解决在重大问题解决、重要风险化解、重要改革推进中各主体各自为政,缺乏监管协调性,“马路警察各管一段”,导致信息分隔、功能分化、力量分散,无法形成金融系统性监管优势的问题。应推动各成员单位主动跨前、通力合作,形成各司其职、齐抓共管的工作格局。重点可以在以下方面先行先试:在数据信息方面,打破“数据烟囱”“信息孤岛”,共享数据信息采集口径和结果,协作分工加强重点领域风险分析研判,加强重大突发事件和重要监管措施的沟通协调,形成数据信息共享的“高速网”,实现金融风险“早识别、早预警、早发现、早处置”;在行政许可方面,共建一站式许可服务平台、共用高管履职评价系统,既减少被监管机构成本,又提升机构高管履职能力综合评价效果;在现场检查方面,对跨行业、跨市场带来的交叉金融风险或共同关心的重点风险领域,整合力量联合开展现场检查,多方共享检查项目成果,实现监管资源科学、合理、有效配置;在监管评级方面,整合各部门已有的监管评级指标体系,共建共享符合地方特色监管评级系统,为金融机构考核考评提供权威依据;在金融消费者权益保护方面,联合法院等部门推进金融纠纷多元化解机制建设,畅通金融消费者权利救济渠道,保护金融消费者合法权益;在优化金融营商环境方面,推动地方政府严厉打击各类逃废金融债务行为,营造良好区域金融生态环境;在金融政策发布解读方面,共同研究中央部门联合印发文件落实意见,建立健全政策信息联合解读发布机制,做好政策落实后评估、后评价,打通中央政策传导“最后一厘米”。

(四)坚持分步实施原则,持续深化。2020年是金融委办公室地方协调机制建立的元年,目前各地金融委办公室地方协调机制正在逐步建立,相应的工作机制和工作规则都在积极探索实践。协调机制建立是一个长期的过程,由浅入深、先易后难、不断磨合,这是必然规律,首先要做好“形似”,就是要“搭架子、组班子、修路子”,其中“搭架子”是要对照金融委意见,组建基本组织架构,建立常态化工作机制;“组班子”是要明确参与机制运行决策的成员单位,包括“一行四局”的主要负责同志和发展改革、财政等部门负责同志,可邀请工信等省直部门、地方司法部门、地市级人民政府和金融机构负责人参加;“修路子”是要整章建制,建立地方协调机制工作规则、工作要点等,理顺决策机制流程、完善运行基础设施,全面筑牢“四梁八柱”。同时逐步力求“神似”,就是要“找法子、开方子、下单子”,其中,“找法子”是要针对影子银行、交叉金融风险等监管盲区、监管薄弱环节,共同探索解决方法、制定工作方案,强化金融综合监管和功能监管;“开方子”是在面对地区金融重大事项、突发事件时,共同分析风险趋势、研究化解路径,形成风险化解处置工作合力;“下单子”是在发现金融机构重大违法违规行为后,共享违法违规线索,联合开展核查检查和处罚问责,切实维护地方金融稳定。(作者系山东银保监局党委书记、局长)


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