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政策解读 打早打小 护好百姓“钱袋子”

2021-02-18 11:03
来源:中国银行保险报网

1月26日,国务院总理李克强签署第737号国务院令,公布《防范和处置非法集资条例》(以下简称《条例》),自5月1日起施行。2月11日,银保监会、司法部官网就该文件发布了答记者问内容。

多位专家认为,作为首部专门规范非法集资防范和处置工作的行政法规,《条例》将防范和处置非法集资工作纳入法治化轨道,有利于形成打击非法集资的综合治理格局,对于赋权地方政府、强化行政处置、形成工作合力意义重大。

将处置非法集资纳入法治轨道

根据《条例》,非法集资是指未经国务院金融管理部门依法许可或者违反国家金融管理规定,以许诺还本付息或者给予其他投资回报等方式,向不特定对象吸收资金的行为。《条例》明确,国家禁止任何形式的非法集资,对非法集资坚持防范为主、打早打小、综合治理、稳妥处置的原则。为此,《条例》从工作机制、预防监测和行政处置多个方面,对防范和处置非法集资工作作出了系统安排。

一直以来,非法集资问题备受关注。特别是近年来,受经济增速下行压力加大等因素影响,非法集资犯罪活动呈高发多发态势,我国各地区各部门采取有力措施严厉打击,取得积极成效,但形势依然严峻。在加大刑事打击力度的同时,有必要提升行政处置效能,着力解决行政机关防范和处置非法集资的法律依据不足、手段不够等问题。

在此背景下,自2016年起,《条例》开始酝酿出台。2016年,原银监会启动《条例》立法工作并牵头起草形成《条例(初稿)》;2017年8月,原国务院法制办多次征求各地有关部门意见,公布《处置非法集资条例(征求意见稿)》向全社会征求意见;2019年,国务院将《处置非法集资条例》列入立法计划;2020年12月,国务院常务会议正式通过《条例》。

中央财经大学法学院教授郭华接受采访时表示,作为我国处置非法集资方面首部专门的行政条例,其出台对作为重点风险领域集资风险依法治理具有重要作用,标志着我国依法防范和处置非法集资进一步纳入法治轨道。

健全监管机制 明确主体职责

此次通过的《条例》明确了地方各级政府、行业主管部门、监管部门的职责分工,在市场主体登记、互联网管理、广告和资金监测等方面完善了防范机制。

在工作机制和职责安排方面,《条例》规定省级人民政府对本行政区域内防范和处置非法集资工作负总责,地方各级人民政府建立健全政府统一领导的工作机制,并明确牵头部门。行业主管和监管部门按照职责分工,负责本行业、领域非法集资的防范和配合处置工作。国务院建立处置非法集资部际联席会议制度,督促、指导有关部门和地方开展工作,协调解决重大问题。

在加强市场主体登记管理方面,《条例》充分总结吸收各方面经验做法,明确除法律、行政法规和国家另有规定外,企业、个体工商户名称和经营范围中不得包含“金融”“交易所”“交易中心”“理财”“财富管理”“股权众筹”等字样或者内容。

为有效切断非法集资信息传播链条,《条例》对广告发布规则、相关部门职责等也规定了针对性措施:一是禁止违法发布集资类广告信息;二是明确监管职责;三是压实广告经营者、广告发布者和互联网信息服务提供者责任,互联网信息服务提供者不得制作、复制、发布、传播涉嫌非法集资的信息。

在零售金融专家苏筱芮看来,未来,打击非法集资将成为一项常态化监管工作。另外,此次《条例》强调监管环节的前置。规定地方各级政府、金融机构等要加强对防范非法集资的监测预警、宣传教育以及行业自律和举报奖励,发挥行政机关、金融机构、行业协会商会等各方面作用,使非法集资少发生、早发现,从源头上减少非法集资风险。这也能够从源头增强社会公众对非法集资防范意识和识别能力,有助于提升社会公众的安全感与幸福感。

据司法部、银保监会负责人介绍称,目前,国家非法集资监测预警平台已上线运行,绝大部分省份已采用技术手段开展大数据监测预警;线下群防群治正深入推进。自非法集资举报奖励制度实施以来,各地共收到群众举报线索9万余条,经核实已对近5000条进行奖励。已连续多年开展全国非法集资风险排查专项行动,及时发现并处置了一批苗头性风险。

行政处置与司法打击并举

“作为防范和处置非法集资的行政法规,其出台对作为重点风险领域集资风险依法治理具有重要作用。一方面,旨在充分运用行政手段加强非法集资的源头治理,注重源头管控、打早打小,为依法防范和处置非法集资提供执法依据;二是改变了原来治理非法集资依靠刑事打击的做法,构建行政处置与司法打击并重并举、有机衔接的格局。”对于《条例》出台的(法律)规制意义,郭华如是指出。

在行政处置方面,《条例》规定处置非法集资牵头部门应当及时组织有关部门、机构对涉嫌非法集资行为进行调查认定,明确了调查处置手段和强制措施,对非法集资的行政、刑事责任、资金清退以及集资参与人应承担的后果等作了严格规定。《条例》强调,任何单位和个人不得从非法集资中获取经济利益;非法集资人、非法集资协助人应当向集资参与人清退集资资金;因参与非法集资受到的损失,由集资参与人自行承担。

在法律责任方面,《条例》明确,除非法集资单位和个人外,还要对非法集资单位的主要负责人和直接责任人、非法集资协助人进行处罚。《条例》对非法集资人处集资金额20%以上、一倍以下的罚款,对非法集资协助人处违法所得一倍以上、三倍以下的罚款等。

苏筱芮认为,《条例》的作用主要有四类,除“定性”和“职责分工”之外,最大的作用就是“强化行政处置的运用”和“明确法律责任”。她认为,后续不排除出现银行、第三方支付机构因非法集资相关事项被处罚的情形,相关机构应在合规工作上与时俱进,不断完善各项合规制度。

郭华认为,目前非法集资活动仍处于易发高发时期,网贷平台、私募、信托以及金融科技等领域风险积聚,防范和处置风险不仅需要依法进行,更需要通过履行法定职责促使防范和处置工作稳中求进。这也是条例出台的重要价值所在。

整体上而言,《条例》为依法监管和执法治理提供了明确法律依据,从而实现监管执法有法可依。同时,《条例》注重标本兼治、全链条治理、源头治理,压实地方政府的责任和防范部门职责。对于赋权地方政府、强化行政处置、形成工作合力意义重大。